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这些尊重并非理所当然，而且也不是简单由法律进行规定。

{19}See Edward S. Corwin，The ‘Higher Law Background of American Constitutional Law, Harvard Law Review， Vol.42，No.2（Dec.，1928），p.152. {20}龙最：宪法核心理论刍议，《上海政法学院学报》（《法治论丛》2011年第3期。另一方面，这也不符合宪法解释（更准确地说是体系解释）方法论追求法的统一性的目标。

{10}可想而知，将法律秩序下的其他规范或者措施解释为因符合上位阶宪法规范而可抵触下位阶宪法规范，显然是德国宪法规范位阶理论所不能容纳的乖张之论。同上，张慧平书，第三、四章。二是经由解释方法阐明。既然如前文所揭，宪法规范同样存在层次，这一原理也可考虑类推应用，即针对某个事项或问题，相对意义上低层次的宪法规则或具体原则，应优先适用和解释。{14} 第二，在宪法文本与历史事实、条件的关联维度上，寻找文本中作为根本法的规范，并为它们找到历史的基础或理由。

而立宪之后直至1988年宪法修改，立法者都没有修改《中外合资经营企业法》第5条第三款。④外部体系一致性原理。[46]参见张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》2015年第3期，第66页。

基于此，本文拟对风险规制中的央地政府关系的规范建构予以研讨，[7]重点分析风险规制中的央地政府关系形态、央地政府权力配置的法治方案，以及央地政府关系的类型与适用等问题，以期助益于提升风险规制的科学性、合理性和有效性。[57]一般来讲，在重大、突发风险的处置中，通常需要中央政府针对生命健康、社会稳定、国家安全等重大法益予以指令性保护，对风险规制手段、时限等发出具有针对性的行政命令，以确保各级政府按照规定完成风险规制任务，由此也就形成了央地政府间的命令服从型关系。风险具有不确定性，风险规制权在央地政府间的分配，需要依据风险的发展趋势进行适时调整。（一）央地政府关系的一体化形态 层级行政是经典的行政组织法结构，其背后法教义学原理在于‘行政一体性要求。

[40]在某些场合，模糊化的规则形态不仅无违规则制定之目的，而且至为必要。[44][美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶等译，中国社会科学出版社2001年版，第1页。

在行政组织法的框架下，应将这种多重组织角色通过制度加以确认，为央地政府在风险规制中的角色展开提供法律依据。包容性的法治框架之所以能得到多元现代性理论的支持，正是因其具备对动态现实的把握能力以及对社会多元性的洞察力。《突发公共卫生事件应急条例》第5条规定，突发事件应急工作，应贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。（一）风险规制权央地配置规则的模糊化设定 中央和地方的事权划分是央地政府关系理性化的要求和表现。

党的十八届四中全会提出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。（二）央地政府关系形态的弹性化要求 在普遍意义上，科层制是纵向维度下最常见的政府组织结构形态。不过，特别重大重大较大一般并不是内涵确定的法律概念，没有严格而清晰的界定标准，而风险也会随情势的变化在四个层级间变动。（二）央地政府关系类型与风险规制任务的匹配 风险规制中的央地政府关系类型，在静态层面展现了央地之间规范化的权力联结方式。

在法治框架下，风险规制权的央地分配必须以两个积极性为统领，而不能对中央政府或地方政府某一端过于依赖。由于行政组织法的功能需要行政行为法机制来实现，[56]主体之间的行为方式在本质上是主体关系的表达和呈现，不妨以央地政府参与风险规制的行为样态为依据，将风险规制中的央地政府关系归纳为以下几种类型。

此外，风险规制也无法像常规的社会治理那样拥有内容清晰和目标可预期的任务，无法根据确定的任务范围来完成事权的央地分解，也就无法构造出泾渭分明的央地政府分权方案，而只能以一定程度或幅度的模糊化的规则为基础，采取实用主义的策略，根据风险的具体样态和发展趋势来选择最适宜、最有效的权力配置方案。类似地，我国药品管理法对药品安全事件应急预案和应急处置主体的设定，食品安全法对风险监测、风险评估主体的安排，安全生产法对安全生产监督管理主体的架构，以及环境保护法对环境监测、突发环境事件应急预警主体的设定，也都采用了县级以上人民政府国务院和县级以上地方各级人民政府各级人民政府等模糊化的表达，[42]体现出了为风险规制权动态调整留足空间的立法意图。

[59]参见丁轶：《等级体制下的契约化治理——重新认识中国宪法中的两个积极性》，《中外法学》2017年第4期，第860页以下。[34]在复杂的治理条件下，合理分工是确保一切社会治理活动达到预期目标的基本途径。[49]对行政效能的保障和提升，是现代行政法的核心价值之一，行政效率是行政权的生命。属地之所以必要和可能，主要是因为地方政府具备一定的规制能力，而非因为风险不具备跨区域传播的外部性。如有论者所指出的，在认识中央与地方关系时，不应过度强调命令和服从，还应看到中央与地方合作的可能性。[13]现代社会的高度关联性和相互依赖性，使得风险的传染性和外溢性不断加强。

[40]参见刘小平：《法治中国需要一个包容性法治框架——多元现代性与法治中国》，《法制与社会发展》2015年第5期，第168页以下。风险本身是一个宽泛的学术概念。

[27]风险规制组织形态的塑造，不可能脱离科层制另行完成。[38]叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第178页。

因此，要在行政组织法的框架下对风险规制中的央地政府关系进行规范建构，还有必要提炼和归纳风险规制中可能存在的央地政府关系类型，并对这些类型在实践中的具体适用和相互匹配予以探讨。以能力为依据来确定权力分工，具有本源意义上的正当性。

风险规制权央地配置的属地原则，本身就隐含着对规制效率的追求。风险的扩散性和破坏力，意味着对任何一个风险源的放任和疏忽，都可能使潜在的危机变成确定的灾难，风险规制也将为此付出高昂的错误成本。除了宪法和相关组织法的规定，近年来，我国党和国家的重要政策文件也对特定场域下的央地政府行政一体化形态提出了明确要求。[56]参见叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，《中国社会科学》2017年第7期，第109页以下。

[45]中央政府的介入过多，也容易使地方政府形成制度性依赖，并弱化地方政府积极规制风险的能力基础，甚而导致地方政府在自利性的驱使下怠于规制。弹性化的组织形态打破了中央政府和地方政府在风险规制过程中的角色壁垒，为央地政府关系的角色调整与关系转换提供了便利。

这种由精确、专业、稳定、自律等要素搭建而成的结构系统，在功能上高度契合了现代社会的治理需要，能够保障组织运行的权威、一致和高效。[65]前引[4]，阿斯曼书，第225页。

[41]参见[英]蒂莫西·恩蒂科特：《论模糊性之价值》，程朝阳译，载周赟主编：《厦门大学法律评论》2014年卷总第23辑，厦门大学出版社2014年版，第204页以下。[62]目标和结构常常被作为构造行政组织和评价行政组织合理性的依据。

合理的组织关系，关联着风险规制的工具选择和方式运用，也影响着风险规制的过程和结果。赵鹏：《风险社会的自由与安全》，载季卫东主编：《交大法学》第2卷，上海交通大学出版社2011年版，第43页以下。立足于风险规制的有效性要求，在具体的风险规制情境中，风险规制权的央地分配应以政府能力为依据。模糊性和确定性都是法律规则的呈现方式，它们在不同场合承载着不同功能，两者并无绝对的优劣之分。

在央地政府均具备规制能力的前提下，风险规制权之所以要配置给地方政府，正是因为地方政府更容易捕获有关风险规制的信息，将风险规制权配置给地方政府更符合经济合理性。[58]上下级政府间的协商在纵向政府关系中普遍存在，等级体制下的层级政府之间依然有存在契约关系的可能。

[22][法]托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆2004年版，第97页。本文仅从纵向维度上论证风险规制组织弹性化构造的理由、方式及功用等问题。

权力配置要符合经济理性的要求，需要最大限度地节约规制成本。[10]随着行政法理论的发展，除组织一体外，行政一体还强调功能一体和责任一体，[11]体现出对行政权协调、合作和统一行使的重视。